Местное самоуправление как основа конституционного строя России
Местное самоуправление как основа конституционного строя России
Оглавление
Введение…………………………………………………………….…………….2
Глава 1. Местное самоуправление как основа конституционного строя
Российской Федерации. Понятия и принципы местного самоуправления………………………………………………………………..….4
Глава 2. Основы местного самоуправлении…………………......……………..11
Правовые местного самоуправления.…....……………………………....…11
Территориальные основы местного самоуправления…..…………...…….13
Финансово-экономические основы местного самоуправления….....…..…17
Глава 3. Гарантии прав местного самоуправления………...…………….……...20
Глава 4. Ответственность местного самоуправления
ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением…………..…….…………………………. . . . . . . . . . .………27
ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами..…………………………………29
ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством…………………………………….………………………….30
Заключение…….……………………………………..………………………...….32
Список использованной литературы….........................……………....……...…...33
Список сокращений. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .34
Введение
«В Российской Федерации признаётся и гарантируется местное самоуправление» (Конституция РФ, ст. 12)[1]. В данной статье также говорится о том, что местное самоуправление не является частью системы государственной власти и «в пределах своих полномочий самостоятельно».
Местное самоуправление в Российской Федерации довольно интересно в качестве объекта изучения, так как является вполне самостоятельной сферой. Также следует отметить, что современное самоуправление в России находится на стадии становления. Этот процесс шёл на протяжении, по меньшей мере, десяти лет и довольно динамично продолжается сегодня.
Несмотря на срок действия Конституции Российской Федерации тема становления местного самоуправления не утратила своей актуальности. При рассмотрении темы данной курсовой работы нельзя не отметить конституционные права граждан на осуществление местного самоуправления[2]:
1. право осуществлять местное самоуправление путем прямого волеизъявления и через избираемые ими органы (ст. 3, 32, 130);
2. право участвовать в референдумах, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ст. 32);
3. право самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления (ст. 131);
4. право на участие в решении вопросов об изменении границ муниципальных образований (ст. 131);
5. право владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью (ст. 130).
Таким образом, мы видим довольно широкий спектр конституционных прав граждан Российской Федерации, которые служат основой для законодательства в данной сфере. Это особенно показательно в рамках заявленного пост перестроечными реформаторами курса к демократическому государству и гражданскому обществу.
Цель, данной курсовой работы, - ознакомиться с деятельностью и организацией местной власти, рассмотреть различные аспекты местного самоуправления в Российской Федерации.
Глава I. Местное самоуправление как основа конституционного строя Российской Федерации.
Местное самоуправление согласно Европейской Хартии местного самоуправления составляет одну из основ любого демократического строя. «Принцип местного самоуправления гласит ст.2 Хартии, - должен быть признан во внутреннем законодательстве, и там, где это практически целесообразно, в конституции государства»[3].
Конституция РФ, определяя российское государство как демократическое, закрепляет важнейшие устои его демократизма, находящие выражение прежде всего в народовластии, разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, идеологическом и политическом многообразии, а также местном самоуправлении. Она признаёт и гарантирует местное самоуправление (ст.3, 12, 130-133 и др.).
Местное самоуправление как одна из основ конституционного строя представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с другими конституционными принципами определяет систему демократического управления в нашей стране.
Признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя предполагает установление децентрализованной системы управления, иных (нежели в условиях централизации и концентрации власти) основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
Конституция РФ, закрепляя местное самоуправление в качестве одного из элементов конституционного строя, гарантирует организационную обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления обществом государством. В соответствии со ст.12 органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, они не могут рассматриваться как структурное подразделение государственной системы управления. В силу этого государственные органы уже не выступают, как раньше, в качестве вышестоящей инстанции, руководящей деятельностью местных органов власти, заслушивающей отчёты и имеющей право отмены их решений.
Признавая и гарантируя местное самоуправление, Конституция РФ устанавливает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Таким образом, закрепление местного самоуправления в качестве основы конституционного строя, одного из главных принципов организации и осуществления управления страной, предполагает выделение особой сферы местных вопросов, в которой органы местного самоуправления действуют самостоятельно и ответственны, прежде всего, перед своим населением. Конституция не даёт исчерпывающего перечня вопросов, относящихся к ведению местного самоуправления.
Основываясь на положениях Конституции РФ, Закон об общих принципах организации местного самоуправления определяет предметы ведения местного самоуправления, а также разграничивает полномочия органов государственной власти российской Федерации и органов государственной власти её субъектов в области местного самоуправления.
В соответствии со ст.16 Конституции РФ положения её ст.3 и 12, гарантирующие местное самоуправление, не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном Конституцией. Никакие другие конституционные нормы не могут противоречить её положениям о местном самоуправлении, закреплённым в гл.1. Это является важной гарантией развития местного самоуправления в нашей стране.
Понятие и принципы местного самоуправления
Многие современные исследователи характеризуют местное самоуправление как самостоятельную деятельность населения и избранных им негосударственных органов.
Так, Л.А. Парадиз предлагает следующее определение: «местное самоуправление – это система демократически избранных в негосударственных органов местной власти, осуществляющих управление в пределах конкретной территории (как сельской, так и городской) на основе интересов её населения и законов, определяющих её правовой статус, экономические основы, функциональные полномочия, меры юридической и политической ответственности».
Ю.А. Дмитриев определяет местное самоуправление как «инициативную, самостоятельную, осуществляемую под свою ответственность деятельность местных жителей, направленную на решение задач, отнесённых к их ведению законом или актом местного самоуправления»[4].
И.В. Выдрин определяет местное самоуправление «как процесс управления низовыми территориальным сообществами жителей, базирующийся на принципах разумного сочетания представительских институтов и институтов непосредственной демократии, предоставления всем субъектам территориальных сообществ широких возможностей по заявлению и проведению в жизнь собственных интересов, политико-правовой привязанности местного самоуправления к конкретным запросам жителей»[5].
Официальная законодательная формулировка понятия «местное самоуправление» содержится в п.1 ст.2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». «Местное самоуправление – признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций»[6].
Законы субъектов Российской Федерации, как правило, воспроизводят понятие, содержащееся в Федеральном законе.
Так, согласно ст. 64 Устава Ивановской области «местное самоуправление в Ивановской области - признаваемая и гарантированная Конституцией Российской Федерации, настоящим Уставом самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, исторических и иных местных традиций Ивановской области»[7].
Согласно п.1 ст.3 Европейской Хартии о местном самоуправлении, ратифицированной Российской Федерацией 11 апреля 1998 года, «под местным самоуправлением понимается права и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного самоуправления[8].
По мнению А. Замотаева, «несложно обнаружить в этом определении нарушение норм логики: понятие определяется само через себя – местное самоуправление через деятельность органов местного самоуправления»[9]. Автор предлагает следующий перевод п.1 ст.3 Европейской Хартии о местном самоуправлении: «Под местным самоуправлении понимается право и реальная способность местных властей регламентировать значительную часть местных дел публичной власти и управлять ею, действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах местного населения».
С данной точкой зрения, на мой взгляд, можно согласиться. Однако при сравнительном анализе определений Европейской Хартии и Федерального закона несложно обнаружить некоторое несоответствие. Европейская хартия о местном самоуправлении определяет местное самоуправление как право и реальную способность местных властей регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, а Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под местным самоуправлением понимает деятельность населения по решению вопросов местного значения[10]. На мой взгляд, российская формулировка формально значительно уже, поскольку часть публичных дел и «вопросы местного значения» нетождественные понятия. Кроме того, на практике подчас очень сложно провести чёткую границу между делами, затрагивающими интересы всего общества, и вопросами местного значения.
А также употребляемый в законе союз «или» как бы предлагает выбрать из двух обозначенных форм (а на практике зачастую используется их сочетание) или, по крайней мере, ставит их в равное положение, что уже противоречит самой идеи организации местного самоуправления.
Вот почему целесообразным использовать несколько иной подход к определению местного самоуправления. Местное самоуправление в Российской Федерации следует рассматривать как признаваемый и гарантируемый Конституцией РФ низовой уровень публичной власти, реализуемый путём непосредственной деятельности населения, а также органов местного самоуправления, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
Новый Федеральный закон даёт несколько иную, более конкретную формулировку: «Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций»[11].
Общие принципы местного самоуправления – это закрепляемые Конституцией РФ, федеральными законами, обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами и обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и муниципальных образований[12].
Для них характерно следующее:
1) они определяют единые основы построения и функционирования муниципальной власти на всей территории Российской Федерации;
2) являясь теоретической основой муниципального строительства, они помогают уяснить сущность местного самоуправления, его отличительные черты и признаки;
3) они выступают в качестве критерия оценки действующей системы местного самоуправления: насколько она отвечает началам и идеям, выраженным в принципах местного самоуправления:
4) отражая сущностные признаки и черты местного самоуправления, они способствуют сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления.
Принципы местного самоуправления получили правовое закрепление в Европейской Хартии местного самоуправления, которая служит правовым фундаментом для муниципального законодательства стран-членов совета Европы.
Конституция РФ, Закон об общих принципах организации местного самоуправления основываясь на положениях Хартии, закрепляют общие принципы местного самоуправления, присущие всей системе местного самоуправления в Российской Федерации.
В рамках данных принципов осуществляется регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях, правовое регулирование местного самоуправления в субъектах РФ с учетом исторических и иных местных традиций.
К общим принципам местного самоуправления относятся:
а) самостоятельность решения населением вопросов местного значения;
б) организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;
в) сочетание представительной демократии с формами прямого волеизлияния граждан;
г) соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;
д) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;
е) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;
ж) соблюдение прав и свобод человека и граждан;
з) законность в организации и деятельности местного самоуправления;
и) гласность деятельности местного самоуправления;
к) коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления;
л) государственная гарантия местного самоуправления.
Глава 2. Основы местного самоуправления
Реальное и эффективное местное самоуправление возможно лишь при наличии определённых предпосылок и условий, которые в своей совокупности составляют основы местного самоуправления: правовую, территориальную, организационную, финансово-экономическую.
1. Правовые основы местного самсоуправления.
Правовую основу местного самоуправления составляют: Конституция РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные законы; конституции, уставы и законы субъектов Федерации, например Закон Ивановской области от 3 апреля 1996 года «О местном самоуправлении в Ивановской области»[13], а также уставы муниципальных образований и другие нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления. Кроме того, составной частью правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации является ратифицированная в 1998г. нашей страной Европейская Хартия местного самоуправления: её основные принципы и положения нашли отражение в российском законодательстве о местном самоуправлении.
Конституция Российской Федерации, федеральные законы занимают особое место в правовой основе местного самоуправления, которое определяется следующими факторами.
В соответствии с п. «н» ч.1 ст.72 Конституции РФ установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов. Таким образом, Конституция определяет пределы правового регулирования организации местного самоуправления для федеральных органов государственной власти: установление единых,
общих для всех территорий России основ построения и функционирования местной, муниципальной власти.
Конституция РФ закрепляет в соответствии с Европейской Хартией местного самоуправления важнейшие исходные начала организации местного самоуправления, составляющие правовой фундамент муниципального развития в нашей стране. К ним относятся, прежде всего, положения о признании и равной защите муниципальной собственности наряду с другими формами собственности; о праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы.
Основополагающие начала организации и деятельности местного самоуправления, его место и роль в системе народовластия, закрепляемые Конституцией РФ, получили развитие в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления». В нём определены единые принципы формирования и развития правовых основ местного самоуправления в нашей стране. Значение указанного Закона для развития правовой основы местного самоуправления определяется также и тем, что он разграничивает полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в области местного самоуправления.
Вместе с Конституцией РФ, Европейской Хартией местного самоуправления Федеральный закон составляет, таким образом, юридическую базу для правового регулирования местного самоуправления субъектами Федерации.
Конституции и уставы субъектов Федерации должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам, которые имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Поэтому содержащиеся в конституциях и уставах субъектов Федерации положения о местном самоуправлении не должны противоречить основополагающим началам и принципам организации местного самоуправления, закрепляемым Конституцией РФ и Законом об общих принципах организации местного самоуправления.
Установление общих принципов организации местного самоуправления относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, по которым издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации.
Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003года «Об общих принципах организации местного самоуправления»[14] который вступаил в силу с 1 января 2006 года, правовую основу местного самоуправления составляют также общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
2. Территориальные основы
Территориальные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения[15].
Вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, ибо функционирование органов власти осуществляется в границах определённых территориальных единиц, на которые делится территория государства. Такое подразделение территории государства именуются административно-территориальным делением: оно выступает неотъемлемой частью государственного устройства.
В соответствии с административно-территориальным делением организуется государственная власть.
Административно-территориальное деление имеет несколько уровней, что предопределяет иерархичность в построении единой централизованной системы государственных органов, соподчинённость государственных органов, действующих на разных территориальных уровнях государственного управления.
Конституция РФ не даёт однозначного ответа на вопрос о территориальных основах местного самоуправления. Согласно её ст.131 «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учётом исторических и иных местных традиций». Таким образом, Конституция РФ не связывает напрямую территориальную организацию местного самоуправления с административно-территориальным устройством.
Вместе с тем она не исключает возможности такого решения вопроса территориальной основы местного самоуправления.
Закон об общих принципах организации местного самоуправления использует новое понятие: «муниципальное образование», имеющее важное значение для решения вопроса о территориальной организации местного самоуправления. Осуществление местного самоуправления, его территориальную организацию Закон связывает не с административно-территориальными единицами, а с муниципальными образованиями, на территории которых и осуществляется местное самоуправление.
В соответствии со ст.131 Конституции Российской Федерации, а также закона об общих принципах организации местного самоуправления, местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований - устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций[16].
Местное самоуправление в Российской Федерации является территориальным, то есть осуществляется на определенных территориях, отграниченных друг от друга. Осуществляется на всей территории Российской Федерации, то есть все субъекты Федерации обязаны обеспечить населению соответствующих территориальных единиц реализацию права на местное самоуправление. Из числа территорий местного самоуправления не могут быть исключены городские и сельские поселения (города, поселки, станицы, села и т.д.). Вопрос о признании иных территорий (районов, уездов, сельских округов и т.д.) территориями местного самоуправления находится в исключительном ведении субъектов Российской Федерации и должен решаться с учетом местных условий, прежде всего исторически сложившейся практики самоуправления, органично-
сти хозяйственных, культурных связей, объединяющих население данных территорий. Критерии определения этих территорий в качестве территорий местного самоуправления могут устанавливаться законодательством субъектов Российской Федерации. Так, в ст.9 Устава Ивановской области[17] определено, что территория местного самоуправления устанавливается исходя из исторически сложившегося расселения, социально-экономических и культурных связей территорий с целью оптимальной организации государственного управления и местного самоуправления.
Масштаб территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, их наименование и все вопросы, связанные с их образованием, преобразованием, определением их границ, решаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Порядок решения указанных вопросов определяется в конституциях республик, уставах краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, законах субъектов Российской Федерации.
Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти[18].
Федеральный закон не определяет орган, полномочный принять решение об установлении и изменении границ муниципального образования. Предложения об установлении и изменении границ муниципального образования хотя бы одного из указанных субъектов должны быть рассмотрены в порядке, определенном законом субъекта Российской Федерации. Соответствующая процедура, как правило, устанавливается законом субъекта Российской Федерации об административно-территориальном устройстве субъекта Российской Федерации.
Данный вопрос решается самостоятельно субъектами Российской Федерации, например в соответствии со ст.15 Закона Ивановской области от 3 апреля «О местном самоуправлении в Ивановской области»[19] установление и изменение границ и наименований муниципальных образований, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, осуществляется законом Ивановской области с учетом исторических и местных традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти Ивановской области.
3. Финансово-экономические основы
Эффективность местного самоуправления определяется прежде также материально-финансовыми ресурсами, имеющимися в распоряжении муниципальных образований и составляющими в своей совокупности финансово-экономические основы местного самоуправления.
Финансово-экономические основы местного самоуправления представляют собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципальных образований[20].
Финансово-экономические основы, обеспечивая хозяйственную самостоятельность местного самоуправления, служат прежде всего удовлетворению потребностей населения муниципальных образований, созданию условий его жизнедеятельности. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления», экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования[21].
Признание и гарантированность государством местного самоуправления предполагает, что государство берёт на себя определённые обязательства по созданию необходимых экономических, финансовых и иных условий и предпосылок для развития местного самоуправления.
Согласно ст.4 Федерального закона от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»[22], органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации содействуют развитию местных финансов в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. В этих целях указанные органы соответственно:
1) регулируют отношения между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами, а также между федеральным бюджетом и местными бюджетами - в рамках федеральных целевых программ;
2) участвуют в решении вопросов местного значения путем выполнения федеральных целевых программ и региональных программ;
3) распределяют средства, выделяемые для финансирования федеральных целевых программ и региональных программ и иных мероприятий, между муниципальными образованиями, осуществляют контроль за эффективным и целевым использованием этих средств;
4) разрабатывают государственные минимальные социальные стандарты, устанавливают социальные нормы;
5) оказывают методическую помощь органам местного самоуправления в работе по формированию и исполнению местных бюджетов;
6) осуществляют контроль за соблюдением органами местного самоуправления налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации;
7) осуществляют другие функции в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
При наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации и отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации им одновременно передаются материальные и финансовые ресурсы, необходимые для осуществления этих полномочий.
Увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, возникшие в результате решений, принятых органами государственной власти Российской Федерации или органами государственной власти субъектов Российской Федерации, компенсируются органами, принявшими указанные решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения. Органы местного самоуправления вправе принять к исполнению решения органов государственной власти, влекущие увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, в пределах средств, переданных им в качестве компенсации.
Глава 3. Гарантии прав местного самоуправления
Важнейшим и необходимым условием полного и эффективного осуществления задач и функций местного самоуправления является гарантированность прав местного самоуправления.
Система гарантий прав местного самоуправления, охватывает всю совокупность условий и средств, обеспечивающих их реализацию и правовую защиту[23]. Она включает: общие гарантии, к которым относятся экономические, политические, духовные и специальные (собственно юридические) гарантии.
Деятельность органов местного самоуправления, реализация их прав осуществляется в определённых социально-экономических, политических условиях, которые, выступая в качестве важнейших основ жизнедеятельности людей в обществе и государстве, могут оказывать как позитивное, так и негативное влияние на процесс самоуправления. Поэтому в качестве общих гарантий прав местного самоуправления можно рассматривать те экономические, политические отношения, духовные устои и ценности общества, которые:
- служат предпосылками стимулирования развития местного самоуправления;
- обеспечивают определённую устойчивость и стабильность в деятельности органов местного самоуправления;
- создают реальные возможности для наиболее полной реализации норм, устанавливающих компетенцию органов местного самоуправления.
Экономической гарантией местного самоуправления служит экономическая система общества, в основе которой лежат принципы свободы экономической деятельности, предпринимательства и труда; разнообразие и равноправие форм собственности, включая и муниципальную собственность; их равной правовой защиты и др.
Политические гарантии местного самоуправления – это политико-правовой режим нашего государства: система государственной власти, основанная на принципах разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти её субъектов; народовластие, осуществляемое на основе политического и идеологического многообразия непосредственно народом, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий; полнота и гарантированность основных прав и свобод человека и гражданина и др.
Духовными гарантиями самоуправления выступают: система духовных ценностей и ориентаций деятельности человека и общества в целом; уровень культуры, правосознания в обществе и др. Игнорирование органами местного самоуправления, государством исторических, культурных, национальных, а также местных традиций и обычаев затрудняет реализацию задач и целей местного самоуправления.
При этом необходимо учитывать, что наше общество и государство переживают сегодня сложный процесс реформирования, перехода к новому качественному состоянию, и поэтому те основы и принципы политической, экономической и духовной организации общества, которые выступают одновременно предпосылками и основаны развития местного самоуправления, также нуждаются в поддержке и укреплении. Это возможно лишь при формировании демократического, правового государства, в котором в полной мере будут созданы необходимые условия для развития местного самоуправления. В этом направлении пока сделано лишь первые, но очень важные определяющие вектор нашего общественного развития, шаги.
Специальные (юридические) гарантии местного самоуправления представляют собой правовые средства обеспечения местного самоуправления, которые установлены как на федеральном уровне, так на уровне субъектов Федерации. Кроме того, надо иметь в виду, что органы местного самоуправления принимают собственные нормативные акты, которые также содержат правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления (положения, уставы местного самоуправления и др.).
Целевое назначение гарантии состоит в том, чтобы обеспечить правовыми средствами:
- организационную и материально-финансовую самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения;
- защиту прав местного самоуправления и создание благоприятных возможностей для их наиболее полной реализации.
К гарантиям, обеспечивающим организационную самостоятельность местного самоуправления, относятся закрепляемые законодательством о местном самоуправлении организационные основы местного самоуправления, принципы определения компетенции органов местного самоуправления.
Статья 3 Конституции РФ устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Следовательно, государство признаёт местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня осуществления народом принадлежащей ему власти. Отсюда вытекает, что власть местного самоуправления должна быть организационно обособлена от государственной власти и действовать в известных пределах автономно.
Гарантиями организационного обособления и самостоятельности местного самоуправления в системе управления обществом и государством являются:
1.) закрепляемые ст.12 Конституции РФ положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это означает, что органы местного самоуправления не рассматриваются как звенья единой иерархической системы органов государственной власти, построенной на основе принципов строгой подотчётности нижестоящих органов вышестоящим, руководства вышестоящих органов нижестоящими органами.
2.) самостоятельность определения населением структуры органов местного самоуправления (ст.131 конституции РФ). Население вправе непосредственно (например, путём референдума), а также через выборные органы местного самоуправления определять формы и пути реализации местного самоуправления, его организационную структуру и процедуры деятельности.
3.) Организационная самостоятельность местного самоуправления, его обособление в системе управления. Это означает, что назначение должностных лиц местного самоуправления, образование органов местного самоуправления, кадровая политика находятся в ведении муниципальных образований.
4.) собственная компетенция органов местного самоуправления, которой они наделяются в целях самостоятельного решения местных вопросов и возлагаемых на них задач.
Федеральные законы, законы субъектов Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции РФ, Закону об общих принципах организации местного самоуправления, ограничивать гарантированные им права местного самоуправления. Закон закрепляет предметы ведения местного самоуправления, перечисляя вопросы местного значения, которые самостоятельно решаются органами местного самоуправления;
5.) право муниципальных образований иметь собственную символику (гербы, эмблемы, другую символику), отражающие исторические, культурные, социально-экономические, национальные и иные местные традиции;
6.) учёт мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление (ст.131 Конституции РФ). При этом в законах субъектов Федерации устанавливаются гарантии учёта мнения населения при решении вопросов изменения границ муниципального образования.
К числу гарантий самостоятельности местного самоуправления следует отнести и контроль государственных органов за деятельностью органов местного самоуправления, который имеет известные пределы, обусловленные организационной самостоятельностью муниципальных органов.
Важнейшей гарантией самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения выступает закрепляемая законодательством финансово-экономическая база местного самоуправления.
Закон об общих принципах организации местного самоуправления закрепляет в качестве обязательных атрибутов муниципального образования муниципальную собственность и местный бюджет (ст.1). При этом устанавливается, что муниципальным образованием должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между муниципальными образованиями (ст.6).
Гарантии финансово-экономической самостоятельности местного управления выражаются в том, что:
1.) органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, которая признаётся и равным образом защищается государством наряду с другими формами собственности. Они вправе совершать с муниципальным имуществом любые сделки, разрешённые законом, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов муниципальной собственности;
2.) органы местного самоуправления вправе, в соответствии с законом, создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Они определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий, учреждений и организаций, утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций;
3.) соответствующие органы государственной власти обязаны финансировать осуществление отдельных государственных полномочий, которые законом могут быть переданы органам местного самоуправления. Кроме того, они обязаны компенсировать органам местного самоуправления дополнительные расходы, вызванные решениями, принятыми федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации;
4.) органы местного самоуправления вправе самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет.
Статьи 4 и 5 Закона об общих принципах организации местного самоуправления возлагают на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Федерации обязанность обеспечить гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления.
Органы местного самоуправления вправе образовывать целевые внебюджетные фонды. Кроме того, органы местного самоуправления устанавливают местные налоги, сборы, а также льготы по их уплате;
5.) органам местного самоуправления принадлежит право выпускать муниципальные займы, лотереи, получать и выдавать кредиты, создавать муниципальные банки и иные финансово-кредитные учреждения. В интересах населения органы местного самоуправления в установленном законом порядке вправе осуществлять внешнеэкономическую деятельность.
Согласно Конституции Российской Федерации (ст.133), местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту. Защита прав местного самоуправления в судебном порядке осуществляется в ряде случаев, предусмотренных законодательством. Органы местного самоуправления вправе обжаловать в суд отказ органа государственной власти зарегистрировать положение (устав) о местном самоуправлении. Судебная защита местного самоуправления осуществляется и тогда, когда граждане обращаются с исками в суды о восстановлении нарушенных прав на участие в местном самоуправлении в случае, если допускается какое-либо ограничение прав граждан по политическим убеждениям, расовой и национальной принадлежности, социальному происхождению, полу, социальному или имущественному положению, языку, отношению к религии и т.д.
Глава 4. Ответственность местного самоуправления
Местное самоуправление, в основе которого лежит право населения городских и сельских поселений самостоятельно решать вопросы местного значения, а также обособление органов местного самоуправления в системе управления обществом и государством предполагает ответственность органов местного самоуправления за выполнение возлагаемых на них функций и полномочий, а также различные виды контроля их деятельности.
Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления – это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций[24].
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью служат обеспечению функционирования местного самоуправления в интересах населения, граждан, общества в целом.
Закон об общих принципах организации местного самоуправления устанавливает круг субъектов, перед которыми органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность, а также основные формы этой ответственности. Так, органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность: а) перед населением муниципального образования; б) перед государством; в) перед физическими и юридическими лицами[25].
1. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением
Одним из ключевых понятий в законодательном определении местного самоуправления является «самостоятельная и под свою ответственность» деятельность населения по решению вопросов местного значения. Она осуществляется населением в значительной мере через органы местного самоуправления. Поэтому важно, прежде всего, обеспечить зависимость органов и должностных лиц местного самоуправления от населения – основного субъекта прав местного самоуправления. Этому служат различные виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, закрепляемые в законодательстве о местном самоуправлении. Организационный механизм осуществления норм муниципального права об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления определяет население муниципального образования в уставе муниципального образования.
Закон об общих принципах организации местного самоуправления устанавливает основание ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением: утрата доверия населения. Эта правовая категория – «утрата доверия населения» - является важнейшим элементом не только правовой доктрины местной, муниципальной демократии, но и народовластия в целом.
Федеральный закон не определяет порядка и условий ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в результате утраты доверия: они устанавливаются в уставе муниципального образования.
Формами ответственности органов и должностных лиц самоуправления Иванова являются отзыв депутата городской Думы, Главы города и выборных должностных лиц городского самоуправления, досрочное прекращение полномочий городской Думы, Главы города и должностных лиц самоуправления Иванова; административная и дисциплинарная ответственность должностных лиц в соответствии с действующим законодательством[26].
В случае принятия органом и должностным лицом самоуправления Иванова неправомерного решения оно может быть обжаловано в суд. Ущерб, причиненный в результате неправомерных решений, действий или бездействия органов или должностных лиц самоуправления, возмещается ими на основе судебного решения.
2. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами
Основанием для данного вида ответственности являются действия органов и должностных лиц местного самоуправления, нарушающие права и свободы граждан, причиняющие имущественный и иной ущерб физическим и юридическим лицам. Ответственность в этом случае, прежде всего, наступает в судебном порядке, а также в порядке, установленном федеральными законами, законами Ивановской области, уставами муниципальных образований.
Решения и действия (или бездействие) органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд. Порядок обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, закрепляет Закон РФ от 27 апреля 1993г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»[27].
В соответствии со ст.16 ГК РФ, убытки, причиненные физическим и юридическим лицам в результате незаконных действий (бездействия) органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа и должностного лица местного самоуправления, подлежат возмещению муниципальным образованием.
Ответственность органов местного самоуправления может наступать в результате невыполнения ими условий договоров и соглашений с физическими и юридическими лицами, которые заключают органы местного самоуправления, осуществляющие права собственника в отношении муниципального имущества.
3. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством
Главным основанием ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, согласно ст.49 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, является нарушение органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, конституции, устава субъекта Федерации, федеральных законов, законов субъектов Федерации, а также устава муниципального образования. В частности, ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, Устава Ивановской области, федеральных законов, законов Ивановской области, устава муниципального образования[28].
Форма этой ответственности – прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления (выборного и иного), а также выборного должностного лица местного самоуправления.
Решение о прекращении полномочий данного органа или выборного должностного лица местного самоуправления вправе принимать только законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации. Таким образом, решение принимается коллегиально депутатами представительного органа государственной власти субъекта Федерации.
Соответствующий суд субъекта Федерации даёт заключение после обращения к нему законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, который делает это в случае, когда ему станут известны факты нарушений органами местного самоуправления и выборными должностными лицами Конституции РФ, конституции, устава субъекта Федерации, федеральных законов и законов субъекта Федерации, устава муниципального образования. Причём закон требует, чтобы эти факты были установлены в судебном порядке.
В соответствии с Законом условия и порядок контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Федерации (ст.6). Согласно ст.95 Устава города Иваново федеральные органы государственной власти и органы государственной власти Ивановской области осуществляют контроль за выполнением органами и должностными лицами самоуправления Иванова действующего законодательства, настоящего Устава, а также возложенных на них законом отдельных государственных полномочий. Прокуратура города Иванова в соответствии с компетенцией, установленной федеральным законодательством, осуществляет надзор за исполнением федеральных законов, законов Ивановской области и Устава города Иванова органами и должностными лицами городского самоуправления.
Выполняя в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации»[29] свои функции, органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением Конституции РФ, законов органами местного самоуправления, рассматривают и разрешают заявления, жалобы и иные обращения граждан, в том числе касающиеся деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
От эффективного государственного контроля за исполнением правовых норм на местном уровне во многом зависит действенность государственных институтов, институтов муниципальной демократии, реальность прав и свобод человека и гражданина, защита интересов населения муниципальных образований.
Заключение
Тема данной курсовой работы является довольно интересной и актуальной. Она позволяет полнее раскрыть суть местного самоуправления в Российской Федерации как явления.
По ходу изучения данной темы был сформулирован ряд задач, которые помогли дифференцированно подойти к предмету настоящей курсовой работы. В ней сначала были рассмотрены общетеоретические аспекты местного самоуправления, что позволило углубиться в изучаемое понятие, рассмотреть его особенности. Были выявлены разные подходы к понятию «местное самоуправление».
Также было проанализировано законодательство в области местного самоуправления. На основе этого анализа удалось раскрыть организацию и иные аспекты власти на местах, характерные в целом для России.
Немаловажным в данной курсовой работе является также изучение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, населением, а также юридическими и физическими лицами, так как именно данная сторона деятельности местной власти является одним из основных в определении местного самоуправления как формы местной власти.
Таким образом, цели курсовой работы в ходе написания, были достигнуты – организация, и деятельность местной власти были рассмотрены с разных сторон (хотя и в рамках одной темы).
Нормативный материал
1.Конституция Российской Федерации.
2.Федеральный закон от 11 апреля 1998г. «О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления»
3.Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
4.Устав Ивановской области от 8 мая 1996 г. N 20-ОЗ (принят Законодательным Собранием 26 марта 1996 г.) (с изм. и доп. от 11 июня 1996 г., 15 мая, 4 декабря 2000 г., 26 июля, 13 ноября 2001 г., 13 марта, 14 ноября 2002 г., 27 июня 2003 г.).
Специальная литература
1.Парадиз А.Л. Местное самоуправление в политической системе общества. Саратов. 1998. С.106.
2.Конституционное право России / под ред. Е.И. Козлова, О.Е. Кутафина. М.,1999.
3.Муниципальное право Российской Федерации / под ред. Ю.А. Дмитриева. Москва. 1999. С.12.
4.Муниципальное право Российской Федерации / под ред. О.Е. Кутафина, В.И. Фадеева. М.,2000.
[1] Конституция Российской Федерации – М.: Издательство Эксмо,2004. – С. 7.
[2] Конституция Российской Федерации – М.: Издательство Эксмо, 2004. – С. 4, С. 11, С. 43, 44.
[3] О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления: ФЗ от 11 апреля 1998года // Собрание законодательства Российской Федерации.1998.№ 36.Ст.4466.
[4] Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. Ю.А. Дмитриева. Москва. 1999. С.12.
[5] Местное самоуправление в Российской Федерации Выдрин И.В. Екатеринбург. 1998. С.46.
[6] Собрание законодательства Российской Федерации.2003.№35.Ст.3506;
[7] Собрание законодательства Ивановской области. 1996. №3.
[8] О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления: ФЗ от 11 апреля 1998года // Собрание законодательства Российской Федерации.1998.№ 36.Ст.4466.
[9] Замотаев А. Местное самоуправление как элемент государственного устройства // Российская юстиция. 1996. №6. С.17.
[10] Незнамова Е.А. Местное самоуправление. Органы власти. М. 2001. С.8.
[11] Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Российская газета. 2003. 8 октября. №202.
[12] Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М. С.96.
[13] Вестник Избирательной комиссии Ивановской области. 1996. №1.
[14] Российская газета. 2003. 8 октября.
[15] Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. Москва. С.222.
[16] Собрание законодательства Российской Федерации.2003.№35.Ст.3506;
[17] Собрании законодательства Ивановской области. 1996. №3.
[18] Федеральный закон от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 2003. 8 октября.
[19] Вестник избирательной комиссии Ивановской области. 1996. №1.
[20] Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. Москва. С. 313.
[21] Собрание законодательства Российской Федерации.2003.№35
[22] Российская газета. 30 сентября. 1997.
[23] Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. Москва. С.516.
[24] Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право. Москва. С.516.
[25] Собрание законодательства Российской Федерации.2003.№35
[26] Устав города Иванова (Положение о городском самоуправлении) от 8 апреля 1996 г. №24 // Рабочий Край.1996 г. 28 августа №161.
[27] Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1993. №19.Ст.685. СЗ РФ. 1995. №51.Ст.4970.
[28] Собрание законодательства Российской Федерации.2003.№35
[29] Собрание законодательства Российской Федерации. 1995 .№ 47. Ст. 4472.
Перепечатка материалов без ссылки на наш сайт запрещена